Lavoro: principi sull’attività ispettiva e prescrizione

Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, con nota del 2 agosto 2004, portando a conoscenza i contenuti della sentenza di Cassazione n. 3115 del 17 febbraio 2004, ha fornito alcune indicazioni in ordine al concetto di “accertamento”. In particolare, ha sottolineato il punto ove la Suprema Corte afferma che “i limiti temporali entro i quali, a pena di estinzione dell’obbligazione di pagamento, l’amministrazione procedente deve provvedere alla contestazione, sono collegati all’esito del procedimento di accertamento, la legittimità della cui durata va valutata dal giudice di merito in relazione al caso concreto e sulla base delle complessità delle indagini”. Da ciò ne consegue che la “mera notizia del fatto temporale” non coincide con la nozione di accertamento che si realizza allorquando l’organo di vigilanza acquisisce la piena conoscenza dell’illecito idonea a giustificare la redazione del rapporto. Tale principio vale anche nella ipotesi in cui i provvedimenti sanzionatori si fondino sugli accertamenti compiuti dal personale di vigilanza degli Enti previdenziali, in quanto, per effetto dell’art. 10, comma 5, del D. L.vo n. 124/2004, i loro verbali sono fonti di prova “relativamente agli elementi di fatto acquisiti e documentati”.

Cass. sez. lav. n. 3115 del 17 febbraio 2004 - Pres. Ciciretti - Rel. Picone - P.M. Finocchi Ghersi - Ministero del lavoro e delle politiche sociali c. Mazzoni ed altri

Svolgimento del processo
Il Ministero del lavoro e della previdenza sociale (poi Ministero del lavoro e delle politiche sociali) - Direzione provinciale del lavoro di Vercelli - domanda per un unico motivo la cassazione della sentenza con la quale il Tribunale di Vercelli, in composizione monocratica, ha accolto l'opposizione proposta da W. M., L. C. e M. F. avverso le ordinanze - ingiunzioni n. 115/99/810, 114/99 - bis/810 e 114/99 - bis 2/810, notificate il 28.10.1999, emesse dall'amministrazione ricorrente per il pagamento, in solido, di sanzioni amministrative pecuniarie per omessa comunicazione alla sezione circoscrizionale per l'impiego dell'assunzione del lavoratore R. S., mancata consegna dei prospetti paga e omessa registrazione nel libretto di lavoro.
Resistono con controricorso gli opponenti.
La sentenza impugnata ha accolto il motivo di opposizione fondato sull'avvenuta estinzione delle obbligazioni per mancata osservanza del termine stabilito per la contestazione dell'accertamento mediante notificazione dall'art. 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689, dichiarando assorbiti gli altri motivi.
Ha accertato il Tribunale che, a seguito di denuncia del lavoratore, venivano disposti accertamenti in data 15 gennaio 1998, all'esito dei quali, il successivo giorno 19, il denunciante veniva invitato ad indicare ulteriori elementi di prova, in difetto dei quali la denuncia sarebbe stata archiviata; il lavoratore aveva poi richiesto un ulteriore intervento con scritto del 15 maggio e il nuovo accertamento ispettivo si era concluso con verbale del 20 maggio, cui faceva seguito la contestazione delle infrazioni in data 13 luglio. Sulla base di questo accertamento di fatto, ha ritenuto tardiva la contestazione sul rilievo che dei fatti materiali l'autorità era stata messa conoscenza con la denuncia del lavoratore (in data 3 dicembre 1997), cosicché il tempo ragionevole per verificare l'esistenza dell'infrazione doveva ritenersi trascorso già all'epoca del secondo accertamento (consistito semplicemente nel sentire il denunciante e altra persona informata dei fatti).
Motivi della decisione
1. Prima ancora di esaminare le questioni specificamente sottoposte al vaglio della Corte dal ricorso, va premesso che non può farsi applicazione nella controversia dello ius superveniens di cui all'art. 116, comma dodicesimo, della legge n. 388 del 2000, che, ferme restando le sanzioni penali, ha abolito tutte le sanzioni amministrative relative a violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatorie consistenti nella omissione totale o parziale del versamento di contributi o premi o dalle quali comunque derivi la omissione totale o parziale del versamento di contributi o premi (ai sensi dell'art. 35, commi secondo e terzo, della legge n. 689 del 1981), nonché quelle relative a violazioni di carattere formale di norme sul collocamento.
1.1. La giurisprudenza della Corte (Cass., sez. un., 890/1994; Cass. 6405/2002; 7328/2002), infatti, ha precisato che, in materia di illeciti amministrativi, l'operatività dei principi di legalità, di irretroattività e di divieto di analogia, risultante dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981, comporta l'assoggettamento della condotta considerata alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole.
1.2. Né il menzionato art. 116, comma dodicesimo, l. 388/2000, nel limitarsi a disporre l'abolizione delle sanzioni, contiene elementi che possano indurre a ritenere che sia stata conferita una qualche forma di retroattività alla disposizione secondo cui determinati fatti, a seguito dell'entrata in vigore della legge, non concretano più violazioni amministrative (cfr. Cass. 12654/2003, 12758/2003).
In particolare, la retroattività deve escludersi in relazione ai rapporti non esauriti per essere in corso i relativi procedimenti, anche in sede giurisdizionale (come, invece, ritenuto da Cass. 9 maggio 2002, n. 6680), nonché in relazione alle violazioni commesse precedentemente ma per le quali l'ordinanza - ingiunzione è stata emanata dopo l'entrata in vigore della legge (così Cass. 22 maggio 2002, n. 7524), atteso che l'ordinanza - ingiunzione non è esercizio di un potere e provvedimento amministrativo costitutivo, ma atto, puramente esecutivo, preordinato semplicemente alla riscossione di un credito già sorto per effetto della commessa violazione, momento a partire dal quale, infatti, inizia a decorrere la prescrizione ai sensi dell'art. 28, comma primo, legge n. 689 del 1981 (cfr. Cass., sez. un., 3271/1990; 890/1994, cit., nonché le altre sentenze richiamate sopra).
1.3. Conferma ulteriore si trae dalla ben diversa disciplina che opera per le infrazioni di carattere valutario, per le quali, conformemente ai principi propri del settore tributario, l'art. 1, comma 1, legge 7 novembre 2000, n. 326, ha abrogato l'art. 23, comma 2, D.P.R. 31 marzo 1988 n. 148, che sanciva esplicitamente il principio della cosiddetta "ultrattività" delle norme vigenti alla data della commissione dell'illecito, mentre il comma 2 dello stesso articolo ha inserito - dopo l'art. 23 del D.P.R. n. 148 del 1988 - l'art. 23-bis, che introduce il cd. favor rei, sia con riguardo all'ipotesi della cd. abolitio criminis, sia a quella della successione di legge più favorevole.
2. Va, quindi, esaminato l'unico motivo di ricorso dell'amministrazione con il quale è denunciata violazione e falsa applicazione degli art 14, 22 e 23 della legge n. 689 del 1981, nonché vizio della motivazione, per avere la sentenza impugnata ritenuto che fosse intempestiva la notificazione dell'accertamento eseguita il 17 luglio 1998, senza considerare che le indagini avviate nel gennaio 1998, a seguito della denuncia del lavoratore, si erano concluse negativamente per mancanza di qualsiasi prova sull'esistenza del rapporto di lavoro; cosicché, quando il lavoratore aveva fornito nuovi elementi, indicando in particolare un testimone, erano stati disposti accertamenti completamente nuovi, che si erano conclusi il 20 maggio 1998 e rispetto ai quali la contestazione era stata certamente tempestiva.
3. La Corte giudica il motivo fondato.
Invero, i pertinenti principi di diritto sono stati esattamente individuati dalla sentenza impugnata, che tuttavia, nel fame applicazione alla fattispecie, è incorsa nel vizio di motivazione insufficiente e contraddittoria.
3. 1. È indiscutibile che l'art. 14 legge n. 689/1981, nel riferirsi all'accertamento e non al "giorno in cui è stata commessa la violazione" (che, segna, invece, il dies a quo della prescrizione del credito sanzionatorio ai sensi dell'art. 28 della stessa legge), va inteso nel senso che il termine di novanta giorni comincia a decorrere dalla percezione che del fatto abbiano i pubblici ufficiali competenti (secondo le disposizioni dell'art. 13), percezione che conferisce ai medesimi lo specifico potere di documentazione, mediante processo verbale cui sono collegati dalla legge effetti costitutivi sostanziali (cfr. Cass., sez. un, 12545/1992), tanto è vero che il luogo dove è stata commessa l'infrazione si identifica con il luogo in cui è stata accertata (Cass., sez. un., 4131/1988).
3.2. Orbene, si ricava agevolmente dal testo dell'art. 13 legge n. 689/1981 che l'accertamento non coincide con la generica e approssimativa percezione del fatto nella sua materialità, ma con il compimento di tutte le indagini necessarie al fine della piena conoscenza di esso e della congrua determinazione della pena pecuniaria, fermo restando che l'accertamento deve intendersi compiuto ad ogni effetto quando si tratta soltanto di valutare dati di fatto già acquisiti, ancorché caratterizzati da complessità sotto il profilo tecnico - giuridico (cfr. Cass. 11129/1999). Donde il principio enunciato dalla giurisprudenza della Corte, secondo il quale, in tema di sanzioni amministrative, i limiti temporali entro i quali, a pena di estinzione dell'obbligazione di pagamento, l'amministrazione procedente deve provvedere alla contestazione, sono collegati all'esito del procedimento di accertamento, la legittimità della cui durata va, di conseguenza, valutata dal giudice del merito in relazione al caso concreto e sulla base della complessità delle indagini, e non anche alla data di commissione della violazione, dalla quale decorre solo il termine iniziale di prescrizione di cui all'art. 28 della legge citata (Cass. 11308/1998; 1866/2000; 2088/2000; 3254/2003).
3.3. Il principio suddetto è stato specificamente applicato dalla giurisprudenza della Corte a fattispecie di violazione della disciplina del collocamento, chiarendo, tra l'altro, che l'accertamento non poteva essere fatto coincidere con la mera notizia del fatto materiale, bensì con l'epoca in cui la piena conoscenza dell'illecito era idonea a giustificare la redazione del rapporto previsto dall'art. 17 legge n. 689/1981, rapporto da presentare anche quando l'organo che ha accertato l'illecito sia anche competente per l'applicazione della sanzione (Cass. 2092/1995; 1502/1996). Tra i precedenti va, in particolare, richiamata la pronuncia che ha fatto applicazione del principio ad un caso in cui il sindaco di un comune aveva fatto ricorso all'assunzione diretta di dipendenti senza il previo nulla osta dell'ufficio di collocamento per l'urgente necessità di evitare danni alle persone e agli impianti, confermando la pronuncia di merito che aveva ritenuto che l'accertamento si era avuto con la visita ispettiva effettuata per verificare la sussistenza, o meno, di tale presupposto (Cass. 12724/1998).
4. Il problema, dunque, è di verificare se nella fattispecie concreta, il Tribunale abbia correttamente applicato il suddetto principio di diritto, attribuendo rilevanza al momento a partire dal quale l'amministrazione era stata posta in grado di accertare gli elementi costitutivi della fattispecie di illecito.
La risposta è di segno negativo perché l'affermazione secondo cui mediante la denuncia del lavoratore i fatti nella loro materialità erano stati portati compiutamente a conoscenza dell'amministrazione è motivata in modo insufficiente e illogico; ed ancora è mancata indagine sul punto decisivo costituito dalla possibilità dell'amministrazione di acquisire elementi di prova indipendentemente dalle indicazioni fornite dal denunciante.
4.1. Quanto al primo dei vizi riscontrati, va osservato, sotto il profilo logico - giuridico, che una denuncia di parte circa la sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato, consente l'avvio di indagini ma non fornisce certo la conoscenza dei fatti denunciati, considerato che, ai fini della contestazione, devono essere accertati dall'autorità e non è certo questione di mera qualificazione tecnico - giuridica dei fatti stessi. Ne consegue la palese illogicità della valutazione sul punto del giudice del merito, il quale inoltre ha omesso di considerare adeguatamente il comportamento successivo dell'amministrazione, di mancato riscontro delle irregolarità denunciate e di chiusura conseguente in senso negativo dell'accertamento preliminare.
4.2. In ordine al secondo rilievo, doveva ritenersi decisiva l'indagine, del tutto omessa dal giudice del merito, se il nuovo scritto del lavoratore, del maggio successivo, contenesse effettivamente elementi che l'amministrazione non conosceva e non poteva conoscere in precedenza, tanto da giustificare l'avvio di nuovi accertamenti che non era stato possibile effettuare in precedenza.
5. Per effetto dei vizi riscontrati, la sentenza impugnata va cassata con rinvio al Tribunale di Alessandria, in composizione monocratica, perché, uniformandosi ai richiamati principi di diritto, provveda ad accertare la tempestività della contestazione dell'infrazione, ponendo rimedio ai riscontrati vizi di motivazione, Dall'esito dell'indagine dipenderà ovviamente l'esame dei motivi di opposizione rimasti assorbiti.
Il giudice di rinvio provvederà anche a regolare le spese del giudizio di cassazione (art. 385 c.p.c.).
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per il regolamento delle spese del giudizio di cassazione, al Tribunale di Alessandria in composizione monocratica.