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SENTENZA N. 170
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Paolo MADDALENA; Giudici : Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi di
legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione
Abruzzo 14 luglio 2010, n. 24 (Interventi a sostegno
dell’Aeroporto d’Abruzzo) e dell’art. 5, comma 4, della legge
della Regione Abruzzo 18 agosto 2010, n. 38 (Interventi normativi
e finanziari per l’anno 2010), promossi con ricorsi del Presidente
del Consiglio dei ministri notificati il 17-21 settembre ed il
12-18 ottobre 2010, depositati in cancelleria il 21 settembre ed
il 21 ottobre 2010 ed iscritti ai nn. 94 e 114 del registro
ricorsi 2010.
Visti gli atti di
costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell’udienza
pubblica del 5 aprile 2011 il Giudice relatore Luigi Mazzella;
uditi l’avvocato dello
Stato Diana Ranucci per il Presidente del Consiglio dei ministri e
l’avvocato Federico Tedeschini per la Regione Abruzzo.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso
notificato il 21 settembre 2009, depositato in cancelleria il 21
settembre 2009 e iscritto al n. 94 del registro ricorsi 2010, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento
agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma,
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell’art. 5 della legge della Regione Abruzzo 14 luglio 2010, n.
24 (Interventi a sostegno dell’Aeroporto d’Abruzzo).
Il ricorrente premette
che la norma impugnata prevede, «al fine di consentire l’ordinata
conclusione dei progetti in itinere», la possibilità, per i
dirigenti regionali, di prorogare eventuali contratti di
collaborazione coordinata e continuativa in essere alla data della
sua entrata in vigore (non solamente quelli correlati all’attività
aeroportuale, oggetto della legge della Regione Abruzzo n. 24 del
2010).
Ad avviso della difesa
dello Stato, tale generica disposizione, che non indica alcun
termine, oltre a porsi in contrasto con i principi di
ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della pubblica
amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost., consente la
generalizzata proroga dei rapporti in essere, senza limiti
temporali e senza il rispetto dei requisiti richiesti dall’art. 7,
comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), per il conferimento di tali incarichi,
con conseguente violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., il quale riserva alla competenza esclusiva dello Stato
l’ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto privato
regolabili dal codice civile.
Il Presidente del
Consiglio dei ministri afferma che l’art. 5 della legge della
Regione Abruzzo n. 24 del 2010 lede altresì l’art. 117, terzo
comma, Cost., perché si pone in contrasto con il principio
fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica
espresso dall’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e
di competitività economica), convertito dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, al quale sono tenute ad adeguarsi le Regioni e le
Province autonome, secondo cui il ricorso a contratti di
collaborazione coordinata e continuativa può avvenire, per gli
enti ivi previsti, a decorrere dall’anno 2011, esclusivamente «nel
limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse
finalità nell’anno 2009».
2. – La Regione Abruzzo
si è costituita nel giudizio di costituzionalità ed ha chiesto che
il ricorso sia rigettato, perché inammissibile, improcedibile e
comunque infondato.
La difesa regionale
deduce preliminarmente che l’art. 5, comma 1, della legge della
Regione Abruzzo n. 24 del 2010 è stato sostituito dall’art. 5
della legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 38
(Interventi normativi e finanziari per l’anno 2010), che, nel
ribadire la possibilità di proroga dei contratti di collaborazione
in essere, stabilisce che dette proroghe possono essere disposte
anche più volte, purché siano necessarie alla definizione dei
programmi di lavoro e/o dei progetti per i quali i rapporti sono
in corso, e nel rispetto, comunque, delle norme generali di
finanza pubblica.
La Regione eccepisce,
poi, l’inammissibilità della censura formulata in riferimento agli
artt. 3 e 97 Cost., perché priva di specifica motivazione.
La medesima censura
sarebbe comunque anche infondata, poiché la proroga dei contratti
di collaborazione è conforme ai criteri di buon andamento
dell’attività amministrativa, essendo diretta a soddisfare
esigenze emergenziali e finalizzata alla conclusione di progetti
di lavoro in essere, conclusione che costituisce anche il termine
della proroga.
Neppure sussisterebbe
lesione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., poiché i
contratti di collaborazione dei quali è possibile la proroga
presentano già i requisiti previsti dall’art. 7, comma 6, del
d.lgs. n. 165 del 2001, che sono stati valutati
dall’amministrazione al momento della loro originaria
stipulazione.
La Regione Abruzzo
afferma che anche la questione sollevata in riferimento all’art.
117, terzo comma, Cost., non è fondata. Infatti, in primo luogo,
la norma statale evocata come parametro interposto dal ricorrente
fissa un limite alla spesa per i contratti di collaborazione
coordinata e continuativa a decorrere solo dal 2011 e, dunque, è
inapplicabile alle proroghe disposte in epoca antecedente a quella
data.
In secondo luogo,
l’art. 5 della legge della Regione Molise n. 24 del 2010 non
deroga alle norme generali di finanza pubblica, come reso anche
esplicito dalla formulazione della norma nel testo novellato, che
impone espressamente il rispetto di quelle norme.
3. – Con ricorso
notificato il 18 ottobre 2010, depositato in cancelleria il 21
ottobre 2009 e iscritto al n. 114 del registro ricorsi 2010, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, tra l’altro,
questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 4,
della legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 38
(Interventi normativi e finanziari per l’anno 2010), in
riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione.
Tale norma sostituisce
l’art. 5, comma 1, della legge della Regione Abruzzo n. 24 del
2010, che ora così recita: «Al fine di consentire l’ordinata
conclusione dei progetti in itinere, i dirigenti responsabili dei
medesimi possono prorogare eventuali contratti di collaborazione
in essere alla data di entrata in vigore della presente legge.
Tali proroghe possono essere disposte anche più volte, purché
siano necessarie alla definizione dei programmi di lavoro e/o dei
progetti per i quali i rapporti sono in corso e nel rispetto,
comunque, delle norme generali di finanza pubblica».
Il ricorrente, premesso
il contenuto del ricorso proposto contro l’art. 5 della legge
della Regione Abruzzo n. 24 del 2010, sostiene che la nuova
versione di tale norma incorre nei medesimi vizi segnalati a
proposito del testo originario.
Infatti, anche la nuova
norma regionale si limita a stabilire genericamente che, «al fine
di consentire l’ordinata conclusione dei progetti in itinere», i
dirigenti regionali possono prorogare i contratti di
collaborazione in essere alla data di entrata in vigore della
legge regionale, addirittura stabilendo che tali proroghe possano
essere disposte anche più volte. Tale previsione, oltre a porsi in
contrasto con i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon
andamento della pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97
Cost., consente un generalizzato meccanismo di proroga dei
rapporti in essere, senza limiti temporali e senza il rispetto dei
requisiti richiesti dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165 del
2001. L’Avvocatura generale dello Stato richiama, al riguardo, la
sentenza n. 252 del 2009 di questa Corte, la quale ha avuto modo
di chiarire che le Regioni possono richiedere requisiti differenti
da quelli previsti dall’art. 7 del suddetto d.lgs. n. 165 del
2001, ma in tal caso devono dettare criteri dettagliati, razionali
e ragionevoli. Nella fattispecie in esame, invece, è prevista la
proroga incondizionata dei contratti dei collaboratori in essere,
basata sul solo presupposto della necessità della definizione dei
programmi di lavoro. Sussisterebbe, quindi, la lesione dell’art.
117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
4. – La Regione Abruzzo
si è costituita nel giudizio di costituzionalità ed ha chiesto che
il ricorso sia rigettato perché inammissibile, improcedibile e
infondato, svolgendo le medesime argomentazioni sviluppate nel
giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso n. 94 del 2010.
Considerato in diritto
1. – Con distinti
ricorsi il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), e
terzo comma, della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale rispettivamente dell’art. 5 della legge della
Regione Abruzzo 14 luglio 2010, n. 24 (Interventi a sostegno
dell’Aeroporto d’Abruzzo), e, tra l’altro, dell’art. 5, comma 4,
della legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 38
(Interventi normativi e finanziari per l’anno 2010), che ha
sostituito il comma 1 del predetto art. 5 della legge abruzzese n.
24 del 2010.
La prima norma dispone
che, al fine di consentire l’ordinata conclusione dei progetti in
itinere, i dirigenti responsabili dei medesimi possono prorogare
eventuali contratti di collaborazione in essere. La seconda, nel
sostituire la prima, ne ha riprodotto il testo, aggiungendo un
secondo periodo, secondo il quale le proroghe possono essere
disposte anche più volte, purché siano necessarie alla definizione
dei programmi di lavoro o dei progetti per i quali i rapporti sono
in corso e nel rispetto, comunque, delle norme generali di finanza
pubblica.
Il ricorrente ha
dedotto, nel ricorso avverso la prima norma, la violazione degli
artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della
Costituzione. Nel ricorso proposto contro la seconda norma ha
ripetuto le medesime censure, ad eccezione, però, di quella
formulata in riferimento all’art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Ad avviso del
Presidente del Consiglio dei ministri le due norme impugnate
violerebbero gli artt. 3 e 97, poiché si pongono in contrasto con
i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della
pubblica amministrazione.
Sussisterebbe, poi,
contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., il
quale riserva alla competenza esclusiva dello Stato l’ordinamento
civile, perché le disposizioni regionali censurate consentono la
generalizzata proroga dei rapporti in essere, senza limiti
temporali e senza il rispetto dei requisiti richiesti dall’art. 7,
comma 6, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), per il conferimento di tali incarichi.
L’art. 5 della legge n.
24 del 2010 violerebbe, infine, anche l’art. 117, terzo comma,
Cost., perché si pone in contrasto con il principio fondamentale
in materia di coordinamento della finanza pubblica espresso
dall’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e
competitività economica), secondo cui il ricorso a contratti di
collaborazione coordinata e continuativa può avvenire, a decorrere
dall’anno 2011, esclusivamente «nel limite del 50 per cento della
spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009».
2. – Riservata a
diversa pronuncia la decisione sulle altre questioni sollevate con
il ricorso n. 114 del 2010, i due giudizi vanno riuniti per essere
congiuntamente trattati e decisi in considerazione dell’analogia
delle questioni prospettate.
3. – La questione di
legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione
Abruzzo n. 24 del 2010, sollevata in riferimento all’art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., è fondata.
I contratti di
collaborazione cui si riferisce la norma impugnata ineriscono a
rapporti di lavoro autonomo e sono disciplinati dal diritto
civile.
La norma censurata
stabilisce la facoltà per le amministrazioni di disporre la
proroga dei contratti di collaborazione in essere e, pertanto,
incide su uno degli aspetti della disciplina (di diritto privato)
di tali contratti, vale a dire la loro durata, non a caso oggetto
di specifica previsione da parte dell’art. 7, comma 6, lettera d),
del d.lgs. n. 165 del 2001, il quale stabilisce che la durata di
simili contratti deve essere predeterminata al momento della
stipulazione.
Il fatto che il
censurato art. 5 preveda la possibilità di proroga della durata
originariamente stabilita solamente nei casi in cui ciò sia
necessario per la conclusione di progetti già avviati in modo
simile a quanto consentito anche dal menzionato art. 7 del d.lgs.
n. 165 del 2001, non ha alcun rilievo per escludere la
illegittimità costituzionale della norma. Vertendosi in una
materia, l’ordinamento civile, riservata alla competenza esclusiva
dello Stato, la Regione non può legiferare in un campo ad essa
precluso, neppure per conformarsi alla disciplina statale.
Va quindi dichiarata
l’illegittimità dell’art. 5 della legge della Regione Abruzzo n.
24 del 2010 per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., con conseguente assorbimento degli altri profili di
incostituzionalità dedotti dal ricorrente.
4. – Anche la questione
di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 4, della legge
della Regione Abruzzo n. 38 del 2010, sollevata in riferimento
all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., è fondata.
Tale norma regionale,
nel sostituire l’originario testo dell’art. 5, comma 1, della
legge della Regione Abruzzo n. 24 del 2010, ne riproduce il primo
periodo che consente la proroga dei contratti di collaborazione.
Per gli stessi motivi
indicati a proposito della prima questione, va quindi dichiarata
l’incostituzionalità dell’art. 5, comma 4, della legge della
Regione Abruzzo n. 38 del 2010.
Restano assorbite le
censure formulate dal ricorrente in riferimento agli artt. 3 e 97
della Costituzione.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separata
pronuncia la decisione delle restanti questioni di legittimità
costituzionale sollevate con il ricorso iscritto al n. 114 del
registro ricorsi 2010 indicato in epigrafe,
riuniti i giudizi,
dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della
Regione Abruzzo 14 luglio 2010, n. 24 (Interventi a sostegno
dell’Aeroporto d’Abruzzo);
dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 4, della legge
della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 38 (Interventi normativi
e finanziari per l’anno 2010).
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
l'11 maggio 2011.
F.to:
Paolo MADDALENA,
Presidente
Luigi MAZZELLA,
Redattore
Gabriella MELATTI,
Cancelliere
Depositata in
Cancelleria il 19 maggio 2011.
Il Direttore della
Cancelleria
F.to: MELATTI
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